Джерело: Mind
Бюро економічної безпеки (далі БЕБ) України покликано замінити податкову міліцію, економічні підрозділи СБУ та Національної поліції України. Це позитивна і довгоочікувана зміна, зважаючи на невисокі показники розслідування злочинів за статтею 212 КК України (ухилення від сплати податків, зборів (обов’язкових платежів)). Адже за 2020 рік до суду передано лише 10 обвинувальних вироків із майже 1 000 кримінальних проваджень, відкритих за статтею 212 КК України.
Ще одна причина створення БЕБ зараз – це Міжнародний валютний фонд. У меморандумі про співпрацю з МВФ йдеться, що новий орган, який замінить податкову міліцію, мав би запрацювати в Україні вже з 1 січня 2021 року.
Виникає питання, чи стане БЕБ України більш ефективним з точки зору досудового розслідування злочинів, пов’язаних з ухиленням від сплати податків? Спробуємо розібратись.
Історія питання
До останнього часу домінували дві концепції формування майбутньої служби. Це створення першої в Україні служби з виключно аналітичними функціями, де б фахівці розкривали злочини, сидячи перед екранами комп’ютерів з використанням баз даних про платників податків. Звісно, що жодних “маски-шоу” та перевірок ця концепція не передбачала.
Інший підхід вимагав створення повноцінного правоохоронного органу з повним набором повноважень щодо застосування сили, розшукових заходів та наявністю слідчих підрозділів для розслідування відповідного кола злочинів. В решті решт другий підхід формування БЕБ отримав підтримку депутатів ВРУ, хоча найбільш уважні експерти зрозуміли це ще тоді, коли в Державному бюджеті на 2021 рік для функціонування БЕБ було передбачено майже 500 млн. гривень.
До передумов також слід віднести тривалий процес позбавлення СБУ функцій попередження та розслідування злочинів у сфері економіки. Вимоги про це лунали неодноразово від міжнародних організацій та від українського бізнесу.
Прийняттям Закону «Про Бюро економічної безпеки» одночасно виключено відповідні норми із Закону України «Про Службу безпеки України», що стосуються розслідувань в сфері економіки. І що дуже важливо – виключено зі складу Служби безпеки України підрозділи по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю та контррозвідувального захисту економіки держави. Крім цього, здійснено спробу вирішити питання підслідності економічних злочинів між іншими слідчими підрозділами силових відомств: НАБУ, ДБР, національної поліції. Проте, ми впевнені, що плутанини не уникнути, оскільки усі розслідувані кримінальні провадження перебувають на різних стадіях розслідування та мають різні перспективи щодо прийняття остаточного рішення згідно КПК України: закриття провадження або звернення до суду з обвинувальним актом.
Місце БЕБ серед інших силових структур
Для того, щоб з’ясувати, місце БЕБ серед інших правоохоронних органів, які мають у складі слідчі підрозділи, нагадаю порядок призначення їх керівників.
Найбільшу кількість слідчих у своєму складі має Міністерство внутрішніх справ України. Слідчі національної поліції розслідують також найбільшу кількість кримінальних проваджень, у тому числі, у злочинах, які можна віднести до категорії «економічних». Конституція України визначає, що Міністр внутрішніх справ у складі членів Кабінету Міністрів України призначається Верховною радою України за поданням Прем’єр-міністра України. Важливо, що граничного терміну перебування на вказаній посаді чинне законодавство не передбачає.
Служба безпеки України має у складі значно меншу кількість слідчих, проте її матеріально-технічне, а також організаційне забезпечення, мабуть, найкраще з усіх правоохоронних органів України. Конституція визначає, що Президент вносить до Верховної Ради України подання про призначення на посаду та звільнення з посади Голови Служби безпеки України.
Каменем спотикання до цього часу залишалось одне з завдань Служби – це припинення та розкриття кримінальних правопорушень, корупції та організованої злочинної діяльності у сфері управління і економіки та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України. Із запровадженням БЕБ ці повноваження будуть передані саме цій структурі.
Державне бюро розслідувань перебуває під керівництвом виконуючого обов’язки директора. Спеціальним законом передбачено, що директора ДБР призначає Президент за поданням комісії з проведення конкурсу на зайняття посади Директора Державного бюро розслідувань. Цікаво, що слідчим цієї структури підслідні розслідування злочинів відносно членів КМУ, АМКУ, ЦВК, ФДМУ, Генерального прокурора, голови НБУ, голови НАБУ, НАЗК та керівників інших центральних органів влади чи посадовців, окрім випадків підслідності детективам НАБУ. До речі, аналогічна процедура призначення керівника також передбачена в Законі України «Про НАБУ», проте, КСУ з цього приводу висловив свою думку. Про це нижче.
Уперше на території України слідчі функції почали виконувати детективи саме у складі НАБУ – спеціального правоохоронного органу з розкриття та розслідування корупційних правопорушень. Наразі, положення відповідного закону про надання Президенту України повноважень призначати на посаду та звільняти з посади Директора НАБУ визнано таким, що не відповідає Конституції України. Проте, це не зупиняє слідство у значній кількості резонансних проваджень.
До речі, Президент України призначає на посаду та звільняє з посади за згодою Верховної Ради України Генерального прокурора. Це також важливо.
Виходить, що Президент України має безпосереднє відношення до призначення керівників СБУ, НАБУ, ДБР, а також Генерального прокурора. За Прем’єр-міністром залишається Міністр внутрішніх справ у складі КМУ, склад якого затверджує Верховна Рада.
Зверну увагу, що Бюро економічної безпеки очолить директор, якого буде призначати на посаду уряд на підставі подання Прем’єр-міністра за пропозицією комісії з проведення конкурсу. Хоча, під час обговорення законопроекту лунали пропозиції питання призначення директора БЕБ віднести до повноважень Президента.
Вважаю підпорядкування директора БЕБ саме Прем’єр-міністру логічним, якщо виходити із конституційних завдань, покладених на Кабінет Міністрів України. Одним з них, зокрема, є розробка проекту закону про Державний бюджет України та забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, а також звітування про його виконання.
Тепер стають зрозумілими два наступних наслідки, які дадуть про себе знати протягом найближчого часу.
Перший – це те, що КМУ взагалі та Прем’єр-міністр зокрема, отримують в своє розпорядження дієвий інструмент для наповнення державного бюджету за рахунок діяльності нового силового органу.
Другий – це неминуча концентрація усіх кримінальних проваджень в економічних злочинах в одних руках, які зможуть посилювати або послаблювати тиск на бізнес-середовище при обчисленні та сплаті податків.
Особливості функціоналу БЕБ
До моменту, коли податкову міліцію залишили в ДФС, а податкова стала ДПС, всю аналітику для підрозділів податкової міліції готували саме податківці. Тепер БЕБ буде самостійно здійснювати аналітику і застосовувати в своїй діяльності ризик-орієнтований підхід.
На практиці це означатиме, що БЕБ буде не тільки розслідувати кримінальні злочини за фактами передачі матеріалів від державної податкової служби, а й самостійно аналізувати дані з метою недопущення завдання шкоди економічній безпеці та відкривати кримінальні провадження за результатами такої аналітики. Враховуючи те, що БЕБ будуть доступні для аналізу всі реєстри, то така аналітика дійсно може мати значний вплив на розслідування економічних злочинів. В свою чергу, ДПС, АМКУ та Державна служба фінансового моніторингу зобов’язані передавати інформацію про ризикові операції, які буде аналізувати БЕБ, в тому числі, і за допомогою власних експертних підрозділів.
Цікавим є те, що БЕБ при застосуванні ризик-орієнтованого підходу самостійно буде встановлювати критерії ризиків з можливим урахуванням критеріїв ризиків контролюючих органів. За результатами такого аналізу БЕБ матиме змогу вживати необхідних заходів з метою мінімізації виявлених ризиків, серед яких, надавати рекомендації органам державної влади, підприємствам, установам, банкам та попереджати юридичних осіб, що операції̈ з фізичними або юридичними особами можуть містити ризик вчинення кримінального правопорушення.
Результати такого аналізу можуть передаватись до ДПС в якості податкової інформації, що може стати чудовою підставою для включення платника податків до план-графіку податкових перевірок.
За тими справами, де в основу буде покладено результати податкової перевірки, ефективність роботи БЕБ буде залежати від якості актів податкової перевірки. Якість актів викликає все більше запитань. Тенденції складання актів перевірки останніх років такі, що контролюючий орган встановлює порушення, але «забуває» його належним чином аргументувати і обмежується лише цитуванням десятків положень чинного законодавства.
Саме по собі створення Бюро економічної безпеки України є революційним проривом в правоохоронній системі України і важко переоцінити його значення для розслідування економічних злочинів. Але виникає логічне питання: чи не забагато повноважень у органу, який підпорядковується КМУ? Чи не вийде так, що створений орган з необмеженим колом повноважень стане ще більшим пресом для бізнесу, аніж СБУ, податкова міліція та Національна поліція України разом? Питання риторичні і тільки час покаже, наскільки якісно БЕБ України зможе здійснювати досудове розслідування економічних злочинів і як буде працювати ризик-орієнтований підхід для недопущення злочинів у економічній сфері.
